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[PDI 워킹페이퍼 No.13] 중국 회색지대 전략의 향후 전망과 정책적 함의

2021.11.15 2021.11.01

김태중 (고려대학교, 평화와 민주주의 연구소 선임연구원)

 

1. 서론

1. 연구의 필요성과 목적

개혁개방 이후 중국의 급격한 경제성장과 탈냉전 이후 군 현대화 그리고 2010년 전후하여 중국이 보여준 단호한 대외정책은 주변국뿐만 아니라 미국의 우려를 초래하였다. 따라서 이런 상황을 바라보면서 국제정치 학계에서는 세력전이 이론, 안보딜레마, 중국 위협론을 언급하면서, 기존 미국 중심의 질서에 대한 중국의 도전을 예측하기도 하고, 앨리슨의 “투키디데스의 덫”1과 같이 중국의 부상에 대한 지배국 미국의 대응을 예측하면서 미·중 관계에 대한 다양한 의견을 제시하였다.

하지만 탈냉전 이후 미국 중심의 일극 체제에 대해서 불만을 가진 중국과 이란 그리고 러시아는 미국 중심의 질서에 편승하지도, 그렇다고 세력균형 이론의 주장과 같이 노골적으로 미국에 대한 견제정책을 추구하지도 않았다. 오히려 그들은 ‘회색지대 전략’2을 통해서 미국과의 권력의 격차를 줄이고, 미국의 신뢰성을 약화하려고 하고 있다.

그중 아시아·태평양 지역에서 중국은 경제적/외교적 영향력을 확대하면서, 미국의 영향력을 축소하는 방식으로 ‘회색지대 전략’을 추구하였고, 그 결과는 성공적이었다. 하지만 트럼프 정부시기 중국에 대한 인식이 변화하면서, 대중국 정책 역시 관여에서 견제로 변화했다. 그리고 이런 미국의 정책 변화는 향후 중국의 ‘회색지대 전략’의 성패에 막대한 영향을 줄 것이다.

게다가 미국의 대중국 견제정책과 중국의 대응은 양국 간 패권전쟁으로도3 발전할 수도 있고, 제한전으로 해소될 수도 있으며, 소련과 같이 중도에 추락할 수도 있지만, 어떤 결과도 그 여파는 한국뿐 아니라 세계적으로 영향을 미칠 수 있어서 연구의 가치가 있다고 생각한다.

 

2. 기존연구

최근 회색지대 전략에 관한 많은 연구가 수행되었다. 우선 정구연은 “미·중 세력 전이와 미국 해양전략의 변화: 회색지대 갈등을 중심으로”에서4 회색지대 분쟁이 가져온 아시아·태평양 지역 내 세력전이 현황과, 이에 대응하기 위한 미국 해양전략의 변화과정을 중심으로 논의하고 있다. 즉 경제성장을 기반으로 지속되고 있는 중국의 군사력 강화와 미·중 간 안보딜레마로 인해서 다양한 형태의 갈등이 확대될 가능성이 농후하다고 보고 있다. 특히 전면전이라는 임계점을 넘지 않는 수준에서의 회색지대 갈등은 좀 더 빈번하게 일어날 가능성이 크다고 본다. 그리고 이런 중국에 대한 최근 제시된 미국의 인도·태평양 전략이5 과연 서태평양 지역의 세력전이에 효과적인 대응일 것인가의 여부는 미국의 국방예산과 서태평양 역내 미국 동맹국과 파트너 국가들과의 관계에 달려있다고 평가하고 있다.

정삼만은6 러시아의 크림반도 병합과정에서 사용한 회색지대 전략을 중국이 남중국 해에서 사용하고 있는데, 이런 회색지대 전략의 성격을 분석하면서, 그 전략이 한국에 적용될 수도 있다는 것을 우려하고 있다. 왜냐하면 흑해의 크림반도에서 노골적인 군사적 침략은 없었지만, 러시아의 땅이 되었고, 남중국해의 여러 섬이나 암초들이 정규 군사작전 없이 사실상의 중국 소유로 기정사실로 되고 있기 때문이다. 이는 군사적 침략을 통해서만이 확보 가능한 전략적 목표들이 전시도 평시도 아닌 어중간한 시기에 적 또는 상대의 수중에 떨어지고 있다. 즉, 전시와 평시 사이의 회색지대(gray zone)에서 소위 ‘회색지대 전략’이라고 부르는 공세적 전략을 통해 이런 목표들이 달성되고 있다는 것이 그의 평가이다.

그리고 그는 만약 중국이 해상 민병을 이용해 회색지대 전략을 구사해서 이어도에 대한 도발을 감행할 수도 있고, 일본이 민간 극우파 등을 이용한 회색지대 전략을 구사해서, 독도에 대한 도발을 감행할 수도 있어서 이런 회색지대 전략의 대상에서 한국도 예외가 아니라고 한다. 따라서 그는 사전 대응 전략을 수립해서 상대의 도발을 단념시켜야 한다고 주장한다.

다음으로 마이클 그린(Michael Green) 등이 쓴 최신 저작은7 지난 10여 년 동안 중국이 미국과 주변 국가들과 해양 분쟁에서 점차 단호한 태도를 보이면서 긴장들이 증가하고 있다고 평가하고 있다. 그러나 미국 정책결정자들이 이런 중국의 강압적 행동을 억지하거나, 회색지대 전략을 명확히 하지 못하고 있다고 평가한다. 게다가 그들은 자국의 이익을 지키고, 중국을 국제질서에 통합시키고, 현존하는 동맹을 유지하는 등에 있어서 미국의 능력에 의문을 야기하고 있다고 평가하였다. 그래서 그린은 회색지대의 정의, 원인, 특징, 회 색지대 전략의 대응책으로서 억지8 등을 언급하고, 현재에도 진행 중인 사례들을 통해서 미국과 역내 지도자들에게 교훈과 정책적 권고를 제시하고 있다. 다만 이 글은 미국의 관점에서 연구되었기 때문에, 동북·동남아시아 개별 국가들의 입장과 대응 전략에 관한 연구에 한계를 가질 수밖에 없다.

이처럼 기존 연구들에서 주제로 삼고 있는 회색지대 전략이 역사상 새로운 것은 아니지만, 탈냉전 미국 일극 체제의 제약 속에서 미국의 질서에 불만을 품는 국가들이 사용할 수 있는 대안이기에 최근에 많은 연구가 진행되고 있다. 하지만 이런 연구들은 회색지대 전략의 정의, 특징, 그리고 상호 간의 대응 전략을 보여주고 있을 뿐, 그 전략의 효과에 관한 연구가 부족하다. 특히 트럼프 이후, 미국의 변화된 중국 인식과 그로 인해서 변화된 대중국 정책에 관한 연구도 미진하다.

따라서 본 연구에서는 리케(Arthur Lykke)의 전략 모델을 통해서 국가들이 서로 주고받는 전략 간의 역동성과 그 전략의 성패를 가늠함으로써 중국의 회색지대 전략의 성취 가능성이 작아질 것을 주장하고, 그렇게 함으로써 한국이 실제 대응 전략을 수립하는데 도움이 될 수 있는 연구를 해보고자 한다.

3. 연구방법

전략이란9 원래 전쟁에서 승리하기 위한 용병술이었으나, 현재는 다양한 영역에서 사용되고 있다. 그러다가 보니 전략이 어떤 내용을 담고 있어야 하는지에 대해서 논란의 여지가 많다. 그래서 미국의 테일러(Maxwell, D. Tayler) 장군은 군사전략에 반드시 포함되어 야 할 내용으로 목표, 수단, 방법을 들고 있다. 그리고 이런 개념은 미 육군 전쟁대학에서 사용되는 리케의 전략 모델에10 잘 나타나 있다. 여기서 리케는 전략을 “국가들이 목적을 추구하면서, 다른 국가들과 협력·경쟁하면서, 개별 국가의 정치적 목적을 이루기 위해서 권력의 도구들을 사용하는 것”이라고 정의한다. 그리고 이 글의 대전략 연구에서도 목적, 방법 그리고 수단을 포함하는 시각을 사용하고자 한다.

기존 미국의 질서에 불만을 가진 국가들의 대전략은 생존이 우선이지만, 전략적으로 자국의 생존 가능성과 안전을 위해서 다양한 전략을 추구한다. 그래서 이 국가들이 회색지대 전략을 추구하는 이유는 첫째, 현상에 대한 불만을 품고 있기에, 조금이라도 자국에 유리한 변화를 추구하기 위해서이다. 비록 초강대국 미국에 노골적으로 적대하거나, 견제하기에는 자국의 힘이 부족하다는 것을 알지만, 그런데도 상대적 권력의 격차를 줄이고자 하는 것이다.

둘째, 전면전을 추구하지 않는다. 이처럼 변화를 추구하는 상황에서도 전쟁이 일어나지 않는 임계점 밑에서만 행동하는 것은 상대와 비교해서 군사적으로 열세이기 때문이다.

이처럼 회색지대 전략을 추구하는 국가들에 최종적인 목적은 자국의 권력 및 영향력의 확대와 상대국가의 약화이다. 그리고 그때 사용되는 수단은 군사·비군사적 자원이고, 방법은 강압·설득이다. 따라서 회색지대 전략의 성패는 전면전이 발생하지 않으면서도, 이전 시점보다 상대적 권력이 증대되어야 하는 두 가지 조건을 만족해야 한다.

그래서 본 연구에서 중국의 회색지대 전략을 추구하는 사례들에서 중국과 상대 국가인 미국의 이익의 우선순위를 구분하고, 대전략 아래에서 각기 사용 가능한 권력자원과 방법을 비교함으로써 중국이 현재 진행하고 있는 회색지대 전략의 성패를 각기 가늠하면서, 회색지대 전략의 성공을 위한 조건들을 찾아보고자 한다.

첫째, 미국과 중국의 국가이익의 우선순위(핵심 이익, 중요이익)를 구분하고자 한다. 이는 미국과 중국의 관심 정도를 확인할 수 있으며, 전쟁을 불사할지를 결정해주기 때문이다. 보통 약소국이나 개도국과 같은 국가들은 국가이익의 우선순위를 명시하지 않는 경우가 많지만, 강대국은 백서를 통해서 국가의 대전략과 국가이익의 우선순위를 명시하고 있다. 모든 국가들에게 생존과 영토는 가장 핵심적인 이익이지만, 생존의 문제가 시급하지 않은 해양 세력에게는 무역을 통한 경제이익과 이를 위해 필요한 해로와 시장이 핵심 이익이다. 따라서 군사력 사용 여부를 예측하기 위해서는 해당 국가의 핵심 이익과 중요이익을 구분하는 것이 중요하다.

둘째, 미국의 중국에 대한 인식 전환을 연구하고자 한다. 탈냉전 이후 클린턴 정부부터 오바마 정부까지 미국은 신자유주의 국제주의 시각에서, 중국을 세계 경제로 유인하면, 중국 국민의 소득이 높아지고, 정치의식이 발달하면서 민주화될 수 있다고 상정하고, 관여(engagement) 정책을 추구해왔다. 하지만 트럼프 정부를 계기로 그런 미국의 기대가 잘못된 것을 인식하고, 정책 전환을 추구하게 되었다는 것을 논해보고자 한다.

셋째, 미국이 서반구에서 지역 패권을 장악한 이래, 제국 독일, 나치독일, 제국 일본, 그리고 소련으로부터 도전받았다. 그리고 이에 대해서 미국이 어떻게 대응했는지를 연구함으로써 향후 미국이 중국에 대해서 어떻게 대응할 것인지를 가늠해 볼 수 있을 것이다.

넷째, 탈냉전 이후 미국은 처음으로 도전받았을 뿐 아니라, 국내적으로 가장 안 좋은 상황에 직면해있다는 것이다. 우선 경제적으로 침체해있고, 군사적으로 오바마 정부 방위비 감축으로 군사적 대비가 부족하고, 최근 대선으로 인해서 사회적으로 양극화되어있다. 따라서 압도적인 권력을 가진 시기와 다른 대응책을 제시해보고자 한다.

본 연구를 통해서, 미·중 간 대전략은 양립할 수 없어서, 미국은 이전과 달리 관여를 포기하고, 견제정책을 추구할 것이다. 비록 미국의 경제적 침체, 사회적·정치적 분열로 인해서 적극적인 견제정책은 취하기 어려울 것이지만 기존 동맹 네트워크, 파트너 국가들의 지원을 통해서 견제정책을 추구할 것이다.

반면 중국의 회색지대 전략이 성공하기 위해서는 상대적 권력이 향상되고, 전쟁이 발발해서는 안 된다. 하지만 미국의 견제정책으로 전환으로 인해서, 아무리 적은 상대적 권력 에 대해서도 미국은 민감하게 반응해서 상대적 이득을 얻기 힘들 것이고, 전쟁도 감내하려는 미국의 군 태세로 인해서 전쟁 발발의 가능성이 커졌기 때문에, 향후 중국의 회색지대 전략은 성공하기 힘들다는 것을 주장하고자 한다.

 

2. 중국의 대전략과 회색지대 전략

  1. 중국의 대전략

국가이익은 여러 가지 수준(사활적 이익, 매우 중요한 이익, 그리고 중요한 이익)으로 나누어진다. 하지만 사활적 이익과 보다 중요한 이익이 다른 이익들과 다른 것은 국가의 존재와 그 기본이 되는 이익이기에 협상의 여지가 없고, 따라서 전쟁을 할 수도 있다는 것이다.11 이런 핵심적 국가이익들을 규정하고, 추구하는 것이 국가의 대전략이고, 중국의 경우 <표-1>과 같이 시기별로 다른 방법과 수단을 갖고 있다.

<표-1> 중국의 대전략들12

2004년 이후 국가 부흥 대전략 아래에서, 중국은 미국과 다른 강대국들과의 선린우호 관계 유지할 뿐 아니라, 중국의 주변국들과 개발도상국들과의 유대를 강화하는 재균형 외교전략을 표명하고 있다. 국내적 경제발전과 국제적으로 지속적인 성장과 번영을 추구하는 재균형 정책이다.13

2009년 미·중 전략·경제 회담에서 다이빙궈 외무성 차관은 “중국의 핵심 이익을 첫째, 기본체제와 국가체제 둘째, 국가 주권과 영토적 순수성 셋째, 지속적이고 안정적인 중국 의 경제와 사회의 발전”이라고 언급하였고, 시진핑은 2014년 중국의 “국가 주권, 안보와 발전이익”이라고 언급하였다.

두 언급에서 공통적인 중국의 핵심 이익은 첫째는 중국의 기본적 정치체제는 중국공산당의 중국 지배이고, 안보는 점증하는 사회불안, 심각한 자연재해, 공공보건 사건을 포함 해서 그들의 지위를 위협하는 잠재적 국내 위협을 말한다. 게다가 중국의 지도자들에게는 자신들의 통제를 위협하는 외세 활동도 포함한다. 두 번째 핵심 이익은 국가적 주권, 영토적 순수성, 그리고 국가 통일성에 대한 것이다. 따라서 대만의 독립, 티베트 독립이 국가 통일과 안보를 위협해서 중국의 핵심 이익에 위협이라고 한다. 세 번째는 중국 경제성장을 지속하게 하는 경제적 천연자원, 시장, 해로, 그리고 국가발전을 유지하기 위한 핵심적인 다른 자원들을 말한다.14

 

2. 회색지대 전략

중국은 인접 지역에서 패권국의 군사력 사용 정당성을 약화하는 전술을 통해 패권국 의 대외적 억지 역량에 대한 국제사회의 신뢰도(credibility)를 낮추고자, 군사적 공격을 감행하기보다는 회색지대 전술(grey-zone tactics)을 통해 미·중 간의 세력균형을 자국에 유리하게 변화시키고자 한다.15 그리고 회색지대 갈등의 가장 중요한 특징인 전략적 점진주의 (strategic gradualism)는 세 개의 요소(살라미 전술(salami-slicing)과 기정사실화 전술(fait accompli), 대리전(proxy warfare))를 포함하며, 이를 통해 단기간에 승리를 거두기보다는 장기간의 작전 수행을 통해 승리를 거두고자 한다.16

남중국해에서 이 전략을 통해 궁극적으로 달성하고자 하는 목표는 남중국해의 ‘내해화’이다. 따라서 2000년대 들어서면서 중국은 세 가지 요건들을 충실히 수행해 왔다고 볼 수 있다. 첫째 가능한 전면전을 피하는 것이다. 물리적인 충돌을 일으킬 수는 있지만, 기존의 유리한 상황을 이용해 평시는 아니지만, 전쟁이라고도 볼 수 없는 모호한 상황이 되도록 만드는 것이다. 이러한 요건은 2009년 미국의 군함 임페커블(Impeccable)와의 충돌, 2012년 필리핀과의 스카버러 암초 대치 상황 그리고 2014년 베트남과의 석유 시추 강행으로 인한 충돌이 발생했을 때 중국의 주된 전략으로 사용되었다.

둘째, 지역 내 가장 전략적인 요충지를 통제하는 것이다. 만약 먼저 확보하지 못 할 때도 가능한 이러한 위치를 상대방이 인지하지 못하는 방법으로 확보하는 것이다. 이 요건은 2012년 중국이 현재 점유한 난사군도와 스카버러 암초 중 7개를 차지했을 때 가장 분명히 드러났다.

셋째, 선점한 위치를 강력한 통제 및 지배가 이뤄지는 장소인 동시에 견고한 군수 허브 그리고 세력을 과시하는 효과적인 기반으로 개발하는 것이다. 그리고 이 요건을 충족하기 위해서 남중국해에서 중국은 해상민병대를 동원하여 중국의 우위와 지배권을 수립하려는 전략을 수행하고 있다.17

동중국해에서는 주로 일본과의 영토분쟁이 중국 회색지대 노력의 중요 핵심이다. 중 국은 일본의 남서 열도 특히 센카쿠·조어도에서 바다와 하늘에서 회색지대 도전을 하였다. 2012년 9월 일본이 센카쿠를 국유화하면서, 중국은 자신에게 유리하도록 도서들에서 현상을 변경하고자 군사, 준 군사, 외교적·정치적 행위를 채택해왔다.18

당시 대부분의 일본 관료들은 가까운 미래에 중국이 힘으로 그 섬을 장악하려는 행동이 초래할 정치적·군사적 비용을 중국이 우려할 것이기 때문에, 그렇게 행동하지 않을 것으로 판단하였다. 그래서 일본은 현상 유지를 위해서 해경과 해상자위대와 강한 미·일동맹을 강조하였다.

비록 센카쿠 열도에 대한 중·일간의 마찰은 1971년 이래 지속되어왔지만, 2010년까지 그 문제는 주목받지 않았다. 하지만 2010년 9월 중국의 어선이 의도적으로 일본 해안 경비대 함정과 부딪쳤고, 그 대응으로 일본 해안 경비대는 함장을 체포·감금하였다. 이에 중 국은 경제·외교적으로 보복을 하였다. 더욱이 중국 국영 배들이 센카쿠 인근을 침범하였다. 게다가 2012년 9월 도쿄가 섬을 구매하면서 관계는 더욱 악화하였다. 이 행동으로 도서 주변 해역·공역에서 중국의 활동이 급격히 증가하였다.19

이때 중국의 회색지대 도전들은 중국 해안 경비정과 군함의 배치에 한정되지 않고, 중국 어부들과 해상민병대들이 중국의 관할권을 침범하였다. 2016년 8월 약 나흘 동안 200~300척의 중국 어선들이 센카쿠 주변 해역에 몰려왔다. 28척의 해양 경비정이 일본의 영해에 들어왔고, 52척이 주변 지역에 들어왔다. 그리고 중국의 항공기도 동중국해에서 정기적인 순찰로 일본의 하늘에 도전하기 시작하였다.20

 

III. 미국의 대전략과 트럼프의 정책 전환

  1. 미국의 국가이익

대전략(Grand Strategy)은 국가가 지향해야 할 목표와 그 목표를 달성하기 위한 수단들을 어떻게 가장 좋은 방법으로 사용할 것인가를 포함하는 것이다. 그래서 대전략은 외교정책과 마찬가지로 한 국가가 외교 문제를 수립하는 데 있어 중요한 선택의 문제를 다루지만, 대전략은 국가의 목표를 현실화시키기 위해서 정치·군사·경제·이념적 수단 등을 어떻게 사용할 것인가를 다룬다는 점에서 다르다.21

<표-2> 미국의 국가이익의 순위22

대전략을 구상하는데 가장 근본적인 과제는 그 나라의 국가이익을 결정하는 것이다. 그래서 일단 국가이익을 명확히 해야 한다. 그래야 그 국가이익을 달성하기 위한 외교전략 과 군사전략 그리고 이를 수행하는 데 필요한 자원의 형태와 양에 대한 기본방향이 제시되기 때문이다. 게다가 최고 의사결정자의 시간 및 관심, 자원의 제한으로 국내 다양한 이익 간의 상충과 이를 다루기 위해서도 이익의 우선순위를 결정할 필요가 있다. 따라서 미국은 일반적으로 <표-2>와 같이 하나의 사활적 이익과 2개의 매우 중요한 이익 그리고 3개의 중요한 이익을 제시한다.

첫 번째 기준에 따르면 사활적 이익(vital interest)은 이루지 못할 경우, 그로 인해 엄청난 비용과 대가가 수반되는 필수적 이익이다. 그래서 물리적 안정과 정치적 주권 보장을 의미하는 국가안보는 국가의 사활적 이익을 의미한다.23

두 번째 매우 중요한 이익은 이루어질 경우, 국가에 막대한 이익을 주지만, 그렇지 못 하면 파국적이지는 않을지라도 막대한 비용이 수반된다. 대표적으로 유라시아 세력 간 대규모 전쟁 발생할 때는 미국에 심대한 경제적 손실을 가져다줄 것이다. 다음으로 페르시아만 원유에 대한 접근이 불가하거나, 부당하게 유가가 치솟게 되면 미국의 경제는 심각한 타격을 받을 것이므로, 이 지역 원유의 안정적 확보는 매우 중요한 이익이라는 가치를 지니게 된다. 하지만 최근에는 미국 내 셰일가스 생산으로 인해서 중동에 대한 중요성이 약화하고 있다.

세 번째 중요한 이익이라는 것은 국가의 경제적 복지를 증진하는 것이고, 때에 따라서는 안전까지도 포함한다. 이는 일반적으로는 경제적 이익에 더욱 적합하도록 국제적 환경을 조성하는 데 이바지한다. 그러나 중요한 이익의 잠재적 가치나 상실은 그다지 막대한 영향을 미치지 않는다. 예를 들면 국제 개방경제는 미국의 번영을 증진하는 반면, 만약 국제 경제가 심각한 정도로 폐쇄적 길을 걷지 않는다면 이러한 폐쇄는 미국의 경제에 심각한 영향을 미치지는 않을 것이다. 왜냐하면 미국의 소비는 해외가 아닌 국내 생산에 기반하고 있기 때문이다. 다음으로 민주주의 확산은 국제사회를 더욱 평화롭게 만들 것임은 분명하나 제3세계에서의 민주주의와 인권 보호의 실패는 미국의 안전이나 번영에 크게 영향을 미치지는 않을 것이다. 마지막으로 기후변화는 미국에 비용을 요구하게 될 것이다. 특히 최근 기상이변으로 인해서 그 중요성이 높아지고 있다.24

미국은 전 세계에 대해서 계속해서 영향력을 유지하고자 하고, 그래서 점증하는 경제적·외교적 그리고 인도주의적 이익과 우려하고 있다. 그러나 19세기 후반부터 20세기 후반까지, 유럽이 세계에서 가장 큰 경제생산의 중심지였기 때문에, 미국의 전략이 유럽 중심이었듯이, 이번 세기에는 세계적 권력과 부의 배분이 아시아에 집중해 있어서 미국의 전략도 아시아의 부상이라는 현실을 반영하여 아시아에 집중할 것이다. 따라서 그 중심지역을 다른 국가가 지배하지 못 하게 할 것이다.25

 

2. 미국의 대중국 인식전환

소련의 쇠퇴와 냉전이 종식하면서, 미국 부시 대통령(George H. W. Bush)은 자유주 의 가치들과 민주주의 통치 그리고 자유시장에 기반한 것을 “신세계”라고 하였다. 이후 1996년 클린턴 대통령은 NSS에서 정치적 안정, 평화로운 갈등 해결, 그리고 세계 인류를 위한 위험과 희망에 대한 예측을 증진할 관여(engagement)와 민주적 확대(enlargement) 정책을 분명히 하였다. 그로 인해 세계는 중국 시장과 싼 제품에 접근할 수 있고, 수억의 중국 국민은 경제적으로 번영할 기회를 받아, 중국의 민주화를 증진할 것으로 생각하였다. 그래서 이런 자유주의 국제주의(liberal internationalism) 시각 하에 2001년 중국이 WTO 가입하도록 결정하였다.26

이런 자유주의 국제주의는 세계적으로 상호의존과 다자주의를 증진하게 시켰지만, 이 모든 것은 미국의 군사적 우위에 기반하고 있었다. 하지만 최근 그런 미국의 군사적 우위는 모든 영역에서 도전받고 있다. 특히 중국이 미국의 능력이 아시아·태평양 지역에 권력 투사 할 미국의 능력을 약화하기 위한 이른바 반접근/접근거부(A2/AD)체제를 개발해왔다.27

왜냐하면 중국공산당은 서방에 통합되거나 서방의 규칙대로 행동할 의도가 없었다. 그래서 그들은 시장을 개방하기보다는 통제하기로 하였고, 인위적으로 환율을 낮추고, 국영 기업에 부당한 지원을 하고, 타국 기업에 규제 장벽을 세웠다.28 중국이 절대로 민주화되지 않고, 미국 주도 국제질서를 대신하고자 한다는 것을 미국이 인식하면서 이런 기대가 환상 이라는 것이 드러났다.

남중국해에서 중국은 노골적으로 암초들을 군사기지화하고 영유권 갈등을 겪을 뿐 아니라, 해양 세력인 미국에게 중요한 해로에 대한 자유로운 접근을 방해하였다. 중국의 미국에 대한 도전은 오바마 정부에서부터 있었으나, 눈에 띄지는 않았다. 그러나 트럼프 정부에서부터 미국은 대중국 인식을 전환하면서, 중국과의 강대국 경쟁을 인정하였다.29

트럼프는 중국이 미국의 가치와 이익에 점차 적대적으로 대응한다고 보고, 온건한 세계화와 평화로운 자유주의 국제주의 시각이 현실적이지 못하다고 판단하여, 전통적 방식으로 상호주의 원칙을 적용해왔다. 무역과 통상에서 이런 상호주의를 통해서 중국이 미국 상품과 서비스에 대한 시장 개방을 할 의도가 없다는 것을 인지하고, 기술 탈취와 지적재산권 에 대한 중국의 부당한 관행에 대해 경고를 하게 되었다.30

몇 년 전까지도 미국 관료들은 미국 기업들이 중국에서 대우를 잘 받고 있어서, 미·중 간 갈등은 받아들일 수 없다고 주장하였다. 하지만, 최근 중국의 시장 왜곡 관행과 미국 회사와 노동자들에 불공정한 관행을 제재하기 위해서 관세를 부과하려는 트럼프 정책을 지지 하고 있다.

외교영역에서도 미국 권력에 가장 위협을 받는 지역이 유럽과 아시아이며, 따라서 미국 외교정책의 핵심 목적은 이 지역들에서 지역 세력균형이 미국에 유리하도록 유지하는 것으로 전환하였다. 따라서 2가지 조처했는데, 첫째, 트럼프 정부는 강력한 경쟁자에 대해서 연합의 도움으로 견제(external balancing)하려고 노력하였다. 둘째, 최근까지 무시했던 하지만 중국이 기반을 가진 여러 지역에서 관여와 원조를 통해서 경제적·정치적 영향력을 행사하는 것이다.31

게다가 트럼프는 미국 국력을 강화하려는 목적으로 미국 군사력의 쇠퇴를 되돌리기 위해서 2017년 이래 거의 20% 방위비 증가를 해왔다.32 그리고 NSS(National Security Strategy, 2017), NDS(National Defense Strategy, 2018) 그리고 이후 다른 전략들에서 미국은 중국과의 관계를 경쟁적이라고 분명히 하고, 경쟁국에 대한 우위를 유지하려고 하였다. 따라서 매티스(James Attis) 장관과 맥마스터(Herbert Raymond McMaster) 국가 안보 보좌관은 강대국 경쟁이 미국 국가안보의 주요 관심사라고 하였다.33

 

IV. 미국의 대중국 정책

  1. 미국에 도전했던 국가들

19세기 미국이 서반구에서 지역 패권을 수립한 이후, 미국의 대전략이 추구하는 국가 이익과 양립 불가능했던 국가들이 있다. <그림-1>과 같이 제국 독일, 나치 독일, 제국 일본, 소련이 있다. 보통 미국의 GDP의 40% 정도에서 대결하였는데, 우선 제국 독일 (1890-1914)과 나치 독일(1933-1941)은 유럽 지배를 추구하였고, 제국 일본(1937-1941) 은 아시아에서 대동아공영권을 추구하면서, 다른 지역에서 패권을 방지하고자 하는 미국의 국가이익과 양립 불가능했다.34

제국 독일, 나치 독일은 유럽의 지배를 추구하였기 때문에, 미국의 국가이익과 양립할 수 없었다. 비록 영국을 포함한 유럽국가들이 견제하고자 했지만, 세력균형을 이루지 못 했다. 따라서 미국이 역외 균형자(offshore balancer)로 참전하여, 독일의 유럽 지배를 방지하였다.

<그림-1> 미국의 패권국 유지와 투키디데스 함정

반면, 제국주의 일본은 아·태 지역에서 대동아공영권을 추구하면서, 당시 미국이 추구 하던 문호개방(open door)정책과 대립하게 되었다. 다른 강대국들은 유럽전쟁에 정신이 없었고, 중국을 포함한 지역 국가들은 일본을 견제할 힘이 없었다. 따라서 미국이 제국 일본 이 아시아지역을 세력권으로 수립하고자 하는 것을 견제하게 된 것이다. 당시 미국은 많은 자원과 산업기반을 갖고 전쟁을 할 수 있었지만, 일본의 심각한 천연자원의 해외 의존은 전쟁 수행에 큰 약점이었다.35 따라서 미국은 경제제재를 통해서 압박하였지만, 일본은 이에 굴하지 않고 선제공격으로 태평양전쟁을 하였다.

소련은 전통적인 대륙 세력으로 방대한 영토와 인구를 가지고, 전 세계를 공산화하려는 팽창주의 정책을 추구하였다. 이에 대해서 케넌(George F. Kennan)은 소련(러시아)은 공산주의 이데올로기와 러시아 역사와 전통의 결합으로 팽창주의를 추구한다고 평가하였다. 반면 미국의 국가이익은 전 세계로 팽창하려는 이런 소련의 정책과 양립 불가능했기 때문에 견제정책을 추구하였다. 따라서 냉전기 미국은 동맹국들과 함께 전 세계적 소련의 팽창을 견제하였다.36

최근 중국은 대만 문제에 대해서 미국이 개입하는 것에 대해서 중국의 내정 문제이고, 중요한 국가이익이라고 주장하고 있다. 하지만 중국은 이미 미국의 매우 중요한 이익들인 아·태지역에서 패권을 추구하고 있고, 해양 세력에게 중요한 해로(Slocs)에 자유로운 접근을 저해하고 있을 뿐 아니라, 달러라는 기축통화를 대체하고자 하는 등 미국의 국가이익 을 침해하고 있다. 따라서 미·중 관계는 아직 사활적 이익인 국가 생존의 문제를 건드리고 있지는 않지만, 매우 중요한 이익들을 서로 침해하고 있다. 따라서 향후 미국은 전쟁을 도외시하지 않는 견제정책을 추구하게 될 것이다.

 

2. 미국의 상황과 대응

미국 국방부가 2018년 발표한 NDS(National Defense Strategy)에서 제임스 매티스 국방부 장관은 테러리즘이 아니라 강대국 경쟁이 국방부의 우선순위라고 언급하였다. 그리고 마지막 경쟁자였던 소련과 달리, 중국은 경제적 성장을 기반으로 강대국으로 부상하였고, 경제적 상호의존은 미국을 포함한 전 세계가 연계되어있기 때문에, 봉쇄정책을 통해서 소련을 견제했던 것과 달리, 간단히 경제적 단절을 감행하기 어려워서, 그리고 전 세계적으로 군사력이 분산된 미국과 달리, 중국은 자국을 중심으로 군사력이 집중되어 있다는 것이다. 따라서 중국을 견제하기 위해서는 미국뿐 아닌 동맹국들의 군사력도 요구되고 있어서 이전과 달리 미국은 동맹 네트워크를 통해서 아·태 지역 세력균형을 미국에 우호적으로 유지해야 한다고 주장한다.37

미국의 민주·공화 지도자들은 부상한 중국과 수정주의 러시아를 주요 경쟁자로 하는 강대국 경쟁의 시기로 들어갔다는 것을 동의한다. 하지만 이전과 달리, 미국의 부채의 규모는 GDP를 넘고, 아프간·이라크 전쟁과 2008년 재정위기, 그리고 코로나로 인한 셧다운으로 국력의 한계가 있다는 것도 알고 있다. 게다가 트럼프와 바이든의 대통령 선거를 거치면서 심화된 미국 국내 사회 양극화와 코로나로 인한 실업으로 인한 내부 불만은 대외정책에 집중하기 힘들게 하고 있다.38

따라서 바이든 정부는 미국과 세계질서를 위해 다루어야 할 핵심 이슈(COVID-19, 중국에 집중한 대외정책, 국제무역)를 가지고 있는데, 우선 미국 국내 정치를 안정화하기 위 해서, 바이든 정부는 코비드를 극복하고, 경제를 부흥시키고, 분열된 사회통합에 우선순위를 둘 것이다.39

베트남 전쟁, 시민권, 베이비 붐 세대로 인한 변화로 국내적으로 분열되었던 1968년 미국에는 국내문제와 힘을 구축할 시간이 필요했기 때문에, 닉슨(Richard Nixon)의 대응은 방어적 현실주의(Defensive Realist) 전략이었다. 소련과 중국의 부상하는 긴장을 인식하면 서 닉슨은 중국에 접근하면서, 소련과는 데당트를 추구하면서 강대국 경쟁을 관리하였다.40  따라서 유라시아 두 주요 국가들이 협력하게 하지 못하도록 과거 닉슨이 중국에 갔듯이 바이든도 러시아와 협력하면서 강대국 경쟁을 관리하면서 국내문제에 집중해야 할 것이다.41

단기적으로 국내경제를 부흥하기 위해서도 이른 시일 안에 코비드를 극복해야 할 것 이다. 그러는 동시에 경제부흥을 추구해야 할 것이다. 특히 중국이 아·태 지역에서 영향력을 증가시킨 방법이 무역이기 때문에, 미국도 중국과 경쟁하고, 아시아 국가들과의 유대를 강화하기 위해서 무역을 증진하는 한편, 중국과의 제한적인 디커플링을 시도할 것이다.42

중장기적으로 중국의 국력을 약화하기 위해서는, 완전한 단절은 아니더라도 제한적인 무역규제를 통해서 경제성장에 제한을 가하려고 할 것이고, 첨단기술(반도체, 5G, AI 등)의 기술 탈취에 대해서는 서방 선진국들과의 협력(Clean Network program)을 통해서 방지하고자 할 것이다.43

안보 측면에서 미국은 중국의 반접근/접근거부(A2/AD) 능력 구축으로 인해 서태평양에 작전상 미국의 권력 투사에 위험하거나, 비용이 많이 드는 위협에 직면하고 있다. 따라서 서태평양에서 안정적인 군사 균형을 유지하기 위해서 해·공군에 의해서 작전지역을 지배 하려는 공해전투(Air-Sea Battle) 개념을 제시하였다.44 하지만 그런 개념을 작전으로 수행 하기에 적합한 대비가 되어있지 않다.

바이든의 국방부 장관으로 거론되었던 미셸 플러노이(Michèle Flournoy)는 중국이 미국을 공격하지 못하도록 하기 위해서 군비 강화를 주장하고, 최근 포린 어페어즈에서 72 시간 이내에 중국해에서 중국의 군함과 잠수함 그리고 상선들 모두를 침몰시킬 수 있어야 한다고까지 주장하였다.45 이는 미국이 매우 중요한 이익이 도전받는 상황, 즉 전쟁을 회피 하지 않는 상황에서 아·태 지역에서 전쟁할 수밖에 없다면, 해전이라는 제한전을 생각하고 있다는 것을 보여준다. 하지만 이런 목적을 이루기 위해서 기존의 해·공군의 플랫폼들은 중국의 A2/AD 능력으로 인해서 작전술에 제한적이다. 따라서 작전 수행에 적합한 플랫폼들 (고스트 함대, 작전반경이 큰 전투기 등)의 준비에 큰 노력과 시간이 필요할 것이다.

이렇게 미국에는 우호적이지 않은 상황 속에서 그나마 다행인 것은, 중국이 2019년 코비드 기원과 초기 미흡한 조치뿐 아니라, 중국의 홍콩, 신장에서의 행동에 대한 반응으로 <표-3>과 같이 중국에 대한 세계여론이 급락한 것이다.46 게다가 중국과 달리, 냉전기 구축한 동맹 네트워크가 있으며, 많은 파트너 국가들이 존재한다는 것이다.

<표-3> 중국에 대한 증가하는 부정적인 평가47

 

V. 결론

경제성장과 이에 기반한 군사력 강화를 통해 강대국으로 부상한 중국은 미국 중심의 세계질서에 대해서 불만을 품고 있었다. 그래서 전통적인 대륙 세력인 중국은 인근지역에서는 회색지대 전략으로 영유권 확대를 추구하고, 그보다 먼 지역에는 일대일로를 통해서 영향권을 확보하여 미국과의 상대적 권력을 줄이고자 하였다.

이는 미국이 탈냉전 이후 자유주의적 국제주의 시각으로 중국을 세계 경제로 유인하여, 세계는 중국의 값싼 제품을 사용하고, 수억의 중국 국민이 경제적으로 번영하게 되면, 중국도 민주화될 것이라고 가정하여, 관여 정책을 유지해왔기 때문이다. 그래서 2010년 전후 중국의 회색지대 전략은 성공적이었다. 하지만 중국의 강압 외교, 주변국들과의 영토·영유권 분쟁, 탐욕적인 시장침탈, 첨단기술과 저작권에 대한 침해 등은 여러 나라로부터 반발을 초래하였다.

트럼프 대통령은 기존과 다른 시각으로 중국에 대응하면서, 공화당뿐 아니라 민주당 의원들도 중국에 대한 인식을 전환하게 되었다. 따라서 이제 미국은 자유주의적 국제주의 시각에서 벗어나, 중국이 세계 경제에 포함되지도, 민주화되지도 않을 것이며, 오히려 더 중앙집권화되고, 권위주의화를 추구할 뿐 아니라, 아시아·태평양 지역의 패권을 추구한다고 판단하였다. 그리고 이처럼 과거 미국에 도전했던 국가들은 각 지역에서 패권을 추구하고자 하였고, 그것은 미국이 추구하는 국가이익과 상충하는 것이었다. 따라서 미국은 견제정책으로 대응하였고, 대부분 전쟁으로 귀결되었다.

하지만 현재 미국은 경제침체, 사회적 분열 그리고 코로나로 인해서 적극적으로 중국 에 대한 견제를 추구할 수 없는 상황이다. 따라서 바이든 정부가 닉슨의 방어적 현실주의 전략을 사용한다면, 외교적으로 중·러간의 관계를 소원하게 하면서, 코로나 위기를 극복하는 데 집중할 것이다. 그리고 단기적으로 국내적 경기 부양에 집중하고, 중국과의 제한적 디커플링을 추구할 것이다. 장기적으로 첨단기술 탈취 방지를 위한 조직을 구축하고자 할 것이 다. 그리고 군사적으로는 중국의 A2/AD 전략을 극복할 플랫폼과 전략을 개발하는 데 집중할 것이다.

게다가 현재 미국이 국력이 약화되어 있고, 냉전 이후 처음으로 강력한 상대를 직면 하였지만, 중국과 달리 전세계적인 동맹 네트워크를 가지고 있으며, 중국의 코로나에 대한 대처 미흡을 포함해서, 홍콩과 신장에서의 탄압 활동으로 인해서 중국에 대한 부정적인 평가의 증가는 미국에게 유리한 상황이다.

중국의 회색지대 전략이 성공하기 위해서는 전쟁이 발발하지 않으면서, 상대적 권력을 얻어야 한다. 하지만 미국과 중국의 대전략이 양립 불가능한 상황이기 때문에, 미국은 이전 관여정책을 포기하고, 견제정책으로 전환하였다. 따라서 미국은 중국에 대한 조금의 상대적 권력에 대해서도 민감하게 반응할 것이기 때문에, 이전과 같이 중국은 상대적 권력을 얻기 어려울 것이다. 게다가 중국이 상대적 권력을 얻는 과정에 미국의 중요한 국가이익을 침해하기 때문에, 이제 미국은 군사력 사용을 주저하지 않을 것이다. 그러므로 향후 중국의 회색지대 전략은 이전과 같은 성공을 기대하기 힘들 것이다.

※ 아직 미완의 초고이니 인용 자제를 부탁드립니다.

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  20. 위의 책, pp. 94-96.
  21. Art, 앞의 책, pp. 1-2.
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  27. 위의 책, pp. 38-40.
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  30. Schadlow, 앞의 글, 41.
  31. Colby, Mitchell, 앞의 글, 122-124.
  32. Schadlow, 앞의 글, 42.
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